Controlli di efficienza ed effettività nella p.a.
Il ruolo della Corte dei Conti
Il sistema dei controlli sull’attività e sugli atti della p.a. ha subito dagli anni novanta a oggi un notevole mutamento, adattandosi a una amministrazione forse meno attenta alla forma e più alla sostanza.
La p.a. ha intrapreso un percorso di grande cambiamento, con crescente favor per la partecipazione dei cittadini, nel maggior rispetto dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza. Ma i controlli, diretti a verificare la conformità tra atti o attività e parametri di riferimento, restano un passaggio importante.
Tradizionalmente le tipologie di controllo si distinguono a seconda dell’oggetto della verifica, del momento procedimentale in cui gli stessi vengono svolti, nonché del soggetto che vi procede:
a) con riferimento al momento in cui vengono effettuati, i controlli si distinguono in preventivi, quando l’atto non è stato ancora emanato, successivi, che presuppongono l’emanazione dell’atto e dunque la produzione dei suoi effetti, e concomitanti, che si sostanziano in un’attività di monitoraggio, raccolta di informazioni e correzione di eventuali errori;
b) rispetto al soggetto operante, i controlli sono interni quando a svolgerli è un organo interno alla stessa p.a. mediante proprie strutture dotate di indipendenza ed autonomia di giudizio, o esterni;
c) i controlli possono poi essere di merito o di legittimità, a seconda che valutino i profili di economicità, opportunità e convenienza, oppure la conformità ad un parametro stabilito ex lege.
Di notevole interesse e particolarmente dibattuto è il ruolo svolto dalla Corte dei Conti, organo esterno alla p.a., che opera in posizione di assoluta imparzialità rispetto agli interessi di volta in volta perseguiti da Governo e amministrazione.
In base al dettato costituzionale di cui all’art. 100 cost., la Corte dei Conti svolge:
– un controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo, attraverso cui si accerta che gli atti dell’esecutivo siano conformi alle norme di legge (e in particolare a quelle del bilancio);
– un controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche, con il quale si valutano la legittimità e la regolarità delle gestioni, il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione, e si accerta la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa;
– un controllo economico finanziario sugli enti che gestiscono ingenti somme di risorse pubbliche, affinché si attengano a parametri di legittimità ed agiscano secondo i criteri di efficacia e di economicità;
– un controllo concomitante.
Alla Corte dei Conti è demandato altresì il compito di svolgere valutazioni – sulla base dei parametri di efficienza, efficacia ed economicità – circa l’acquisizione e il reimpiego delle somme provenienti dai fondi di cui al PNRR, riferendo semestralmente al Parlamento sullo stato di attuazione.
In aggiunta, presso la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, la Corte dei Conti (in attuazione dell’art. 22, comma 2, d.k. n. 76 del 2020) ha istituito un apposito Collegio del controllo concomitante, chiamato a effettuare controlli concomitanti sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale. Esso concorre all’espletamento dei controlli sull’attuazione del PNNR nel perimetro della programmazione generale di cui all’art. 5 del regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti.
Tutti questi controlli che hanno, dunque, per oggetto le gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento, e possono portare a una procedura speciale in caso di accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati ritardi nell’erogazione di contributi.
L’attività del Collegio si sostanzia, insomma, in un intervento in itinere, durante l’attuazione di un piano o di un programma, ha la funzione di accelerare l’azione amministrativa e assicura il corretto impiego delle risorse assegnate alla gestione pubblica.
Proprio su tale potere è in corso un ampio dibattito, che vede in contrapposizione magistratura contabile e Governo, in merito all’emendamento al ‘decreto p.a.’, che ha disposto l’eliminazione del “controllo concomitante” della Corte dei conti sugli atti delle pp.aa., relativamente alle spese dei fondi del PNRR.
Da un lato, il Governo che ha ritenuto di dovere intervenire al fine di garantire una semplificazione delle procedure, evitare sovrapposizioni e soprattutto accelerare l’attuazione degli interventi del PNRR.
Dall’altro, la magistratura contabile ritiene l’intervento necessario per coniugare e garantire allo stesso tempo legalità e celerità dell’azione.
L’emendamento ha ottenuto l’approvazione della Camera ed è in attesa di passare al Senato.
Il PNRR resta un’opportunità senza eguali per il rilancio del Paese, fortemente provato per le molteplici crisi degli ultimi anni. Rimanendo nell’ottica della semplificazione che da tempo involge il processo di trasformazione della p.a., è indispensabile procedere all’impiego corretto, efficace, efficiente delle risorse a disposizione, evitando lungaggini procedurali e giochi di forza. Per questo, il piano dei controlli, anche soltanto a campione, non va trascurato.
I controlli a tappeto non consentono, per la evidente sproporzione numerica tra i controllori e le procedure da controllare, di ispezionare in profondità le attività svolte.
I controlli non siano di processo ma di prodotto, con prevalente attenzione, cioè, non per il rigore delle formalità ma per la sostanza dei risultati raggiunti. Per altro verso, l’organizzazione degli stessi sia mirata a scongiurare il deleterio effetto deresponsabilizzante e a evitare che, nel desiderio di essere capillari, non finiscano per restare verifiche di forma o soltanto nominali, restando sulla carta.
Ricostruire un quadro armonico del sistema dei controlli intestati alla Corte dei Conti in questo momento di transizione, che fa della necessità di non ingessare l’attività della p.a. una priorità, sarebbe più che mai funzionale a perseguire congiuntamente l’efficienza e il rispetto dell’equilibrio dei bilanci pubblici, entrambi essenziali a una buona amministrazione.