IL CONCETTO DI CONCRETEZZA NELL’ENNESIMA RIFORMA DEL PUBBLICO IMPIEGO: UN’OCCASIONE MANCATA?
L’articolo si sofferma sul concetto di concretezza introdotto dalla legge intitolata «Interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell’assenteismo», di imminente pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, e individua la criticità del metodo del controllo amministrativo centralizzato, sugli stessi principi di imparzialità e buon andamento delle pubbliche amministrazioni che costituiscono la missione delle pubbliche amministrazioni.
In data 22 giugno 2019 è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la l. 19 giugno 2019, n. 56, varata su iniziativa del Ministro della Pubblica Amministrazione, Avv. Giulia Bongiorno, in tema di azioni delle pubbliche amministrazioni e prevenzione dell’assenteismo.
L’innovazione principale della norma, che reca alcune modifiche al Testo unico del pubblico impiego (d.lg. n. 165 del 2001), è intuibile proprio dal titolo: «Interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell’assenteismo».
Il concetto di ‘concretezza’ fa, dunque, il suo ingresso nella terminologia giuridica, come corollario del principio fondamentale di buon andamento ed imparzialità della p.a. contenuto nell’art. 97 cost.
Non è la prima volta che il legislatore interviene sul testo costituzionale, adattandolo alle esigenze dei nostri tempi.
Così è stato fatto per i principi di trasparenza, di efficacia ed efficienza, di economicità, di giusto procedimento che ormai da decenni pervadono l’azione della p.a.; ora tocca al concetto di ‘concretezza’.
Ma, a differenza dei primi, il concetto di concretezza funge da criterio ispiratore dell’azione amministrativa, sul quale si misura la corretta applicazione delle disposizioni in materia di organizzazione, funzionamento, trasparenza e digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni e la conformità dell’attività amministrativa ai principi di imparzialità, buon andamento ed efficienza.
Lo schema seguito dal legislatore è del tutto simile a quello introdotto dalla l. n. 190 del 2012 sulla prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella p.a.: viene assunto l’impegno per l’approvazione, con specifico Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione, di piani triennali delle azioni concrete per l’efficienza delle pp.aa. (per regioni ed enti locali è necessaria la preventiva intesa in sede di Conferenza Unificata), nei quali sono contenute le azioni per dare corso alla applicazione delle previsioni legislative in materia di organizzazione, funzionamento, trasparenza, digitalizzazione delle p.a. e perché l’attività amministrativa sia conforme ai principi di imparzialità e buon andamento.
Viene costituito un organo di vigilanza denominato «Nucleo della Concretezza», quest’ultimo con compiti di controllo, anche di tipo ispettivo, delle prescrizioni di piano da parte delle Pubbliche amministrazioni e di correzione e sanzione in caso di inottemperanza.
Il Nucleo si raccorda con la figura del Prefetto, il quale può segnalare al Nucleo per la concretezza eventuali irregolarità nell’azione amministrativa degli enti locali e chiedere l’intervento del Nucleo stesso. Gli enti, entro i quindici giorni successivi alla adozione, comunicano l’attuazione delle misure specifiche. Un elenco delle amministrazioni inadempienti è annualmente pubblicato sul sito internet della Funzione Pubblica.
L’inosservanza delle prescrizioni del Nucleo rileva ai fini della responsabilità dirigenziale e disciplinare e determina l’iscrizione della p.a. inadempiente in un elenco pubblicato nel sito del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Entro il 30 giugno di ogni anno, il Dipartimento della funzione pubblica trasmette una relazione sugli esiti dei sopralluoghi e delle visite, segnalando i casi di mancato adeguamento ai ministri per pubblica amministrazione, dell’interno e alla Corte dei conti. Il Ministro per la pubblica amministrazione trasmette tale relazione alle Camere, ai fini del deferimento alle competenti Commissioni parlamentari.
La figura del ‘Nucleo’ non va affatto a sostituire, ma si va ad aggiungere agli organi di controllo interni ed esterni alla p.a. ed in particolare all’Ispettorato per la funzione pubblica, previsto dall’art. 60, d.lg. n. 165 del 2001, il quale «vigila e svolge verifiche sulla conformità dell’azione amministrativa ai principi di imparzialità e buon andamento, sull’efficacia della sua attività con particolare riferimento alle riforme volte alla semplificazione delle procedure, sul corretto conferimento degli incarichi, sull’esercizio dei poteri disciplinari, sull’osservanza delle disposizioni vigenti in materia di controllo dei costi. Collabora alle verifiche ispettive di cui al comma 5. Nell’ambito delle proprie verifiche, l’Ispettorato può avvalersi della Guardia di Finanza che opera nell’esercizio dei poteri ad essa attribuiti dalle leggi vigenti. Per le predette finalità l’Ispettorato si avvale altresì di un numero complessivo di dieci funzionari scelti tra esperti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero dell’Interno, o comunque tra il personale di altre amministrazioni pubbliche, in posizione di comando o fuori ruolo».
In fin dei conti, si tratta dell’ennesimo sistema di controllo affidato agli organi centralizzati, che incide profondamente sull’azione della p.a., ma che rischia di paralizzare l’andamento degli uffici, i quali, sottoposti a eccessivi controlli, sono portati a produrre un’eccessiva burocratizzazione delle strutture.
E ciò a detrimento degli stessi principi di imparzialità e buon andamento, nelle sue massime declinazioni di trasparenza, efficacia ed efficienza di cui si è detto, sui quali il legislatore lavora da quasi trent’anni.
Se il legislatore si è sentito nella necessità di aggiungere un ulteriore strumento di controllo amministrativo c.d. «dall’alto», a presidio dei principi che costituiscono la mission delle pp.aa., occorre prendere atto che il metodo stesso ha fallito e che occorre attuare valide politiche attive di management e di organizzazione aziendale, che esulano dall’attuale politica degli obiettivi.
Di MARIAMICHAELA LI VOLTI