Prime osservazioni sul ‘decreto sicurezza bis’
L’approvazione del ‘Decreto Sicurezza bis’ suscita non poche critiche e riflessioni avendo, da un lato, spinto eccessivamente verso un diritto penale speciale particolarmente repressivo e, dall’altro, sollevato dubbi di costituzionalità, atteso il ricorso al decreto legge pur in mancanza dei requisiti di necessità ed urgenza e attesa la disomogeneità delle materie affrontate con un unico decreto. Auspicabile, quindi, un attento dibattito parlamentare che riporti l’intervento riformatore sui binari di un diritto penale di matrice liberale.
In attesa che la Corte Costituzionale si pronunci sul decreto sicurezza, l’11 giugno u.s. il Consiglio dei Ministri ha approvato un ulteriore dercreto sicurezza, denominato ‘Decreto Sicurezza bis’, che prevede misure di contrasto al fenomeno migratorio e di rafforzamento della sicurezza e dell’ordine pubblico.
Il testo si compone di diciotto articoli ed è suddiviso in tre capi.
Nel Capo I (‘Disposizioni urgenti in materia di contrasto all’immigrazione illegale e di ordine e sicurezza pubblica’), i primi cinque articoli sono dedicati al contrasto del fenomeno dell’immigrazione clandestina e tendono a colpire le attività delle O.N.G. di soccorso in mare.
Nello specifico:
L’art. 1 – che modifica l’art. 11 del T.U. Immigrazione aggiungendovi il comma 1 bis – attribuisce al Ministero dell’Interno, di concerto con con il Ministero della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e sentito il Presidente del Consiglio dei Ministri, il potere di limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta delle navi nel mare territoriale salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale, per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero quando violino le «leggi di immigrazione vigenti».
Lo scopo della modifica è quello di attribuire al Ministro dell’Interno il potere di chiudere i porti e di inibire il transito e la sosta nel mare territoriale.
L’art. 2 – che modifica l’art. 12 del T.U. Immigrazione aggiungendovi il comma 6 bis – introduce un nuovo illecito amministrativo che si affianca a quello penale, già previsto dalla norma. In particolare, tale articolo stabilisce che la violazione del divieto di ingresso, transito o sosta in acque territoriali italiane, introdotta dal sopracitato art. 1, comporta l’irrogazione di una sanzione amministrativa per un importo compreso tra euro 10.000 ed euro 50.000 a carico del comandante, dell’armatore o del proprietario della nave. In caso di reterazione dell’inosservanza commessa con la stessa nave, si applica altresì la sanzione accessoria della confisca della nave, con immediato sequestro cautelare. All’irrogazione delle sanzioni provvede il prefetto territorialmente competente. Nel testo della seconda versione viene, quindi, eliminato ogni riferimento al soccoroso dei migranti.
La finalità della modifica è quella di introdurre un nuovo mezzo repressivo della solidarietà attiva, attesa la difficoltà di far rientrare le operazioni di soccorso in mare nel reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina; numerose, infatti, sono state le archiviazioni dei procedimenti a carico delle O.N.G. da parte dei Tribunali siciliani.
L’art. 3 – che modifica l’art. 51 c.p.p. – amplia la competenza della Procura distrettuale anche all’ipotesi di favoreggiamento all’immigrazione clandestina nella sua forma semplice, cioè senza aggravanti, e prevede – atteso il richiamo operato dall’art. 157, comma 6, c.p. all’art. 51, comma 3 bis, c.p.p. – il raddoppio dei termini prescrizionali per tale reato, nonchè la possibilità per gli organi inquirenti di disporrre delle intercettazioni anche per tale reato.
L’art. 4 sancisce il potenziamento delle operazioni di polizia sotto copertura per il reato di immigrazione clandestina; per tale scopo sono stanziati 3 milioni di euro in tre anni (2019 – 2021).
Gli ultimi due articoli del Capo I riguardano, invece, la sicurezza e l’ordine pubblico.
L’art. 6 – che apporta modifiche alla l. n. 152 del 1975, la cosiddetta ‘legge Reale’ – prevede il raddoppio delle pene in caso di ‘travisamento’ nel corso di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico. Si appresta una maggiore tutela per gli operatori delle forze di polizia impiegati in servizio di ordine pubblico nel corso di pubbliche manifestazioni. Si introduce una nuova ipotesi di reato, punita con la reclusione da uno a quattro anni a carico di chi, nel corso di manifestazioni pubbliche lancia o utilizza illegittimamente, in modo da creare un concreto pericolo per l’incolumità delle persone o l’integrità delle cose, razzi, bengala, fuochi artificiali, petardi, strumenti per l’emissione di fumo, bastoni, mazze, oggetti contundenti.
L’art. 7, nel solco di un maggior rigore repressivo, apporta una serie di modifiche al codice penale inasprendo le pene per i reati di resistenza a Pubblico Ufficiale (art. 337 c.p.), di interruzione di pubblico servizio (art. 340 c.p.) , di devastazione e saccheggio (art. 419 c.p.) di danneggiamento (art.. 635 c.p.), allorquando siano commessi nel corso di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico.
Nel Capo II (‘Disposizioni urgenti per il potenziamento dell’efficacia dell’azione amministativa a supporto delle politiche di sicurezza’), l’art. 8 prevede che il Ministero della Giustizia è autorizzato ad assumere un contingente di 800 unità di personale non dirigenziale, con un impegno di spesa di oltre 25 milioni di euro, al fine di notificare sentenze ai condannati attualmente in libertà e garantire così l’effettività della pena.
L’art. 10 riguarda il rafforzamento delle misure di sicurezza a Napoli durante le Universiadi di luglio 2019.
L’art. 12 incentiva i rimpatri di stranieri irregolari prevedendo l’istituzione di un «fondo di premialità per le politiche di rimpatrio» destinato a finanziare interventi di cooperazione o intese bilaterali volte al rimpatrio dei soggetti irregiolari presenti sul territorio italiano.
Il Capo III (‘Disposizioni urgenti in materia di contrasto alla violenza in occasione di manifesatzioni sportive’) prevede un inasprimento delle norme relative al daspo sportivo. In particolare, si sancisce che il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive o interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime nei confonti di:
– coloro che risultino denunciati per aver preso parte attiva a espisodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive;
– coloro che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza;
– coloro che, sulla base di elementi di fatto, risultino aver tenuto, anche all’estero, una condotta finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza, tali da turbare l’ordine pubblico;
– coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti per alcuno dei reati.
Nel mirino anche le società sportive cui è vietato favorire chi ha subito un daspo.
Sono altresì ampliate le ipotesi di fermo di indiziato di delitto, introdotte tra le circostanze aggarvanti comuni quella di «aver commesso il fatto in occasione o a causa di manifestazioni sportive o durante i trasferimenti da o verso i luoghi in cui si svolgono dette manifestazioni» e il divieto di applicaziobne dell’ipotesi di cui all’art. 131 bis c.p. qualora si proceda per i delitti commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive.
Valga evidenzire che la prima bozza del decreto sicurezza bis prevedeva multe da 3.500 a 5.500 euro per ogni straniero soccorso e trasportato in Italia da navi di soccorso e addirittura la revoca o la sospensione della licenza per navi che battono bandiera italiana; il trasferimento della competenza a limitarte o vietare il transito e la sosta nel mare territoriale italiano dal Ministero delle infrastutture al Ministero dell’interno; l’affidamento alle Procure distrettuali anche delle ipotesi non aggravavte di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina; l’estensione dell’uso delle intercettazioni per questo tipo di reati; lo stanziamento di tre milioni di euro per il finanziamenrto di poliziotti di origine straniera per indagini sotto copertura.
Questa prima bozza è stata giudicata in contrasto con diverse normative nazionali ed internazionali e, per tali ragioni, rimaneggiata a più riprese.
Nella versione di recente approvata è scomparso il riferimento alle multe, ma rimane in vita una sanzione amministrativa per chi viola il divieto di oltrepassare le acque territoriali italiane.
Osservazioni
Il decreto appena approvato, offre più di uno spunto di riflessione.
Innanzitutto, non si comprende la ragione di ricorrere alla decretazione di urgenza per regolamentare i temi oggetto dell’intervento. Risulta, infatti, davvero difficile comprenderne l’urgenza, visto che – a fronte della diffusione di un messaggio di continua emergenza, quasi da far sembrare la nostra Italia un Paese in guerra – guardando ai dati statistici, i reati oggetto di disciplina nel decreto sono in netto calo.
In secondo luogo, non si comprende la ragione per la quale materie tanto disomogenee debbano essere disciplinate da un decreto legge. Al riguardo, la Corte Costituzionale già nel 2014 ha precisato che, sin dal titolo e poi nell’articolazione del decreto, ci deve essere una omogeneità nel contenuto. In questo caso, vi sono norme che riguardano l’immigrazione, norme che riformano il codice penale e norme sulla sicurezza alle Universiadi di Napoli.
Nel merito, va detto che è auspicabile un dibattito parlamentare, in sede di conversione, che affronti in maniera più ‘prudente’ alcune delle tematiche trattate.
In particolare, per quanto riguarda le norme contenute nel Capo 1, oltre ad essere le stesse in contrasto con le norme che regolano il soccorso in mare, riconoscendo una competenza in capo al Ministro dell’Interno, potrebbe esservi il pericolo di portare sul piano amministrativo quella che è una questione di carattere penale di esclusiva competenza della magistratura.
Nello specifico, il testo approvato riconosce al Ministro dell’Interno il potere di vietare l’ingresso in acque italiane quando si verifica una violazione delle leggi di immigrazione vigenti. Trattasi, in sostanza, del reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, che però è un reato di competenza dell’Autorità giudiziaria che per essere accertato deve essere oggetto di indagine da parte della magistratura inquirente.
È legittimo chiedersi, dunque, sulla base di quali elementi il Prefetto deciderà se ci sia stata una violazione di una norma nazionale sull’immigrazione.
Inoltre, altro punto problematico è che, in caso di soccorso in mare, il reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina è difficilmente imputabile ad una nave umanitaria che abbia soccorso in mare persone che erano in uno stato di necessità.
Passando all’altra tematica trattata dal decreto, allo stesso modo problematica appare la norma che prevede che ci sia una responsabilità penale per chi organizza una manifestazione non autorizzata nella quale qualcun altro compie un qualsiasi reato di danneggiamento. In questo modo viene violato uno dei principi cardine del nostro ordinamento giuridico, ossia quello secondo cui la responsabilità penale è personale.
Lo stesso dicasi per la norma che prevede un aumento di pena per i reati che accadono durante le manifestazioni pubbliche.
Ed ancora, non si comprende il rafforzamento della protezione accordata a chi riveste un ruolo di polizia. Oltre al fatto che il reato di oltraggio è stato più volte depenalizzato e poi reintrodotto a seconda delle circostanze politiche, resta il fatto che punire più severamente chi oltraggia le forze dell’ordine contrasta con il principio di uguaglianza.
Senza considerare che, tra le righe del decreto, si legge che manifesate sia in sè un fatto pericoloso.
In conclusione, si ha la sensazione che l’intervento del Governo spinga eccessivamente verso un diritto penale speciale particolarmente repressivo. Tuttavia, l’inasprimento delle pene, così come il rafforzamento di strumenti investigativi particolarmente invasivi, non appaiono il migliore mezzo per garantire una maggiore sicurezza dell’ordine pubblico. In questo senso, un dibattito parlamentare responsabile, coadiuvato da approfondimenti anche di natura tecnica, certamente potrebbe migliorare un decreto che interviene in materie delicate rispetto alle quali anche l’ONU chiede particolare attenzione.
Di ALFONSO QUARTO